REVIEW JURNAL REFORMASI BIROKRASI DI INDONESIA: TINJAUAN DARI PERSPEKTIF ADMINISTRASI PUBLIK

 

REVIEW JURNAL REFORMASI BIROKRASI DI INDONESIA: TINJAUAN DARI PERSPEKTIF ADMINISTRASI PUBLIK

Milik Mohammad Thahir Haning

 

Memasuki era reformasi, tantangan pemerintah Indonesia dalam mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik adalah dengan mengatasi krisis kepercayaan masyarakat terhadap layanan publik. Krisis yang muncul akibat bangunan birokrasi selama periode orde baru ini bahkan memicu protes di tingkat pusat maupun daerah (Dwiyanto et al., 2002; Thoha, 2012). Akibat dari perilaku birokrat yang cenderung tidak mendukung pelayanan publik telah menyebabkan tujuan awal birokrat dalam memberikan layanan publik bergeser ke arah pragmatisme dan menurunkan integritas dan kualitasnya (Horhoruw et al., 2012). Idealnya penyelenggaraan layanan publik oleh aparat pemerintah pemberi layanan public harus dilakukan tanpa adanya praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN) (Girindrawardana, 2002). Lebih lanjut, dari sebuah survei dilaporkan bahwa indeks integritas layanan publik berada di peringkat 70 dari 109 negara, bahkan di bawah negara-negara tetangga seperti Timor Leste, Filipina, Malaysia, dan Thailand. Bahkan, dalam survei tersebut, komponen layanan administrasi menjadi yang terburuk dengan berada pada peringkat 97 (MungiuPippidi et al., 2017). Hal tersebut sekaligus menandakan bahwa perlu adanya perbaikan terutama pada aspek administrasi publik agar penyelenggaraan pelayanan publik menjadi lebih optimal.

Memasuki era reformasi, pembaharuan di segala bidang dilakukan bahkan UUD 1945 juga diamandemen hingga empat kali. Selain itu, sistem desentralisasi juga diterapkan dengan tujuan agar potensi yang dimiliki daerah dapat dimaksimalkan termasuk dalam mewujudkan tata kelola pemerintahan yang baik (good governance). Namun, disisi lain, penerapan desentralisasi menyebabkan tiga hal yakni, KKN meluas di tingkat daerah, terjadi ketimpangan layanan public antar daerah, dan belum ada aturan sanksi terhadap daerah yang menyediakan layanan buruk kepada masyarakat (Girindrawardana, 2002). Kegagalan birokrasi dalam merespon krisis baik itu krisis ekonomi maupun politik akan mempengaruhi tercapainya good governance. Kegagalan itu sangat ditentukan oleh faktor kekuasaan, insentif, akuntabilitas, dan budaya birokrasi (Dwiyanto et al., 2002). Ternyata diantara komponen bangsa, birokrasi adalah komponen yang paling lambat berubah.

Dalam persepektif administrasi publik, good governance merupakan muara dari penyelenggaraan pelayanan public yang membutuhkan kompetensi birokrasi untuk mendesain dan melaksanakan kebijakan (Ndue, 2005). Apabila tidak dilakukan reformasi pada sistem birokrasi Indonesia maka era saat ini tidak akan jauh berbeda dengan rezim orde baru dalam hal penerapan pelayanan publik yang akuntabel, tansparan, sesuai aturan, responsive, inklusif, efektif dan efisien, serta mengajak seluruh elemen berpartisipasi dalam implementasinya (Sheng, 2009). Idealnya birokrasi melakukan penataan administrasi kebijakan publik dan terlepas dari semua kepentingan politik. Namun, pada kenyataannya birokrat saat ini memiliki keterkaitan yang erat dengan kepentingan politik (Haning, 2015). Tujuan dari studi literature ini adalah untuk melihat sejauh mana reformasi birokrasi di Indonesia dapat meningkatkan pelayanan public menurut perspektif administrasi public. Konten yang akan dibahas adalah terkait 1) pengalaman reformasi birokrasi di negara-negara lain, 2) reformasi birokrasi dari aspek administrasi public, dan 3) konsekuensi reformasi terhadap perilaku birokrat dan layanan publik.

Reformasi Birokrasi: Pengalaman Dari Berbagai Negara

Keberhasilan reformasi telah banyak ditunjukkan oleh negara-negara baik itu negara maju maupun negara berkembang di masa yang lalu. Pengalaman di Cina, restrukturisasi organisasi pemerintah pusat dan pemerintah daerah dilakukan agar fungsi birokrasi berjalan dengan efisien (UN, 1997). Cina, melalui reformasi administratifnya, berhasil membuat perubahan pada organisasi pelayanan publik dalam merevitalisasi fungsinya, memperkuat fungsi makroplanning, dan manajemennya. Selain itu, Amerika Serikat beberapa abad yang lalu telah menyadari pentingnya melakukan perubahan terhadap sistem birokrasi negara tersebut. Menyadari bahwa persoalan bagi masyarakat dapat muncul akibat revolusi industry pada waktu itu, maka para birokrat mengambil sikap. Banyaknya imigran yang datang untuk bekerja dapat berdampak negatif bagi masyarakat, sehingga para birokrat membuat kebijakan publik menjadi lebih terarah dan berpihak pada masyarakat (Haning, 2015). Seharusnya bangsa Indonesia dapat mengambil pelajaran dari pengalaman Amerika Serikat, di mana perilaku birokrat sangat adaptif dan terarah pada kebijakan publik.

Demikian pula di Hong Kong, dalam merespon tantangan ekonomi postindustri dan pasca lepasnya dari Inggris, negara ini berupaya meningkatkan kapasistas administrasinya sehingga reformasi administrasi menjadi agenda utamanya. Namun dalam sebuah studi menyimpulkan bahwa reformasi administrasi di Hong Kong belum sepenuhnya berjalan komprehensif, resmi, dan efisien (Pollitt and Bouckaert, 2011). Dari sudut pandang publik, banyak masyarakat yang tidak puas dengan pelayanan publik dan menganggap dalam pemerintahan terjadi mis-manajemen, tidak efisien, dan boros (Wong, 2013). Hal ini bisa saja terjadi diakibatkan Hong Kong hanya fokus pada perbaikan administrasi dan tidak menyentuh aspek perilaku birokrat.

Lain halnya, reformasi pemerintahan di kawasan Afrika yang dikemukakan oleh Joss C.N. Raadschelders (2000). Reformasi pemerintahan itu antara lain menyangkut reformasi fungsi-fungsi pemerintahan, pembuatan kebijakan, pelaksanaan kebijakan, pelayanan publik, dan kepegawaian. Di negaranegara South Africa, Nigeria, Tanzania, Uganda, Zimbabwe, Benin, Botswana, Cote d’Ivoire, Ethiopia, Ghana, dapat berhasil manakala Malawi, dan lain-lainnya telah melakukan pembaharuan organisasi pemerintahannya pada tingkat pusat maupun daerah. Pertama, mereka memerangi korupsi, membuka daerah-daerah terisolir, memberikan kebebasan pers, mengindependenkan eksistensi kelompokkelmpok warga, dan melibatkan organisasi-organisasi non-pemerintah (nongovernment organization) dalam proyek-proyek pembangunan. Kedua, mereka melakukan pengurangan peran pemerintah pusat dalam manajemen ekonomi nasionalnya; meningkatkan peran pemerintahan-pemerintahan subnasional; pengembangan keseimbangan baru dalam produksi dan pelayanan barangbarang dan jasa-jasa di antara sektor publik dan sektor swasta; dan usaha-usaha untuk meningkatkan kinerja manajemen sektor publik.

Keberhasilan the Huduma Kenya dalam pelayanan public di Kenya adalah (1) pelayanan dilakukan dalam 1 atap, (2) meningkatkan kepatuhan warga Negara, (3) menjembatani kesejangan pemerintah dan warga dalam pelayanan, (4) penyediaan layanan hemat biaya dan ekonomis, (5) merubah persepsi warga menjadi lebih baik terhadap pemerintah, (6) meningkatkan transfaransi, (7) meningkatkan jumlah layanan public, dan (8) meningkatkan pertumbuhan pendapatan Negara. Yang mendukung keberhasilan The Huduma Kenya dalam pelayanan publik ini adalah (1) tingginya goodwill politik pemerintah Kenya (Presiden) untuk mewujudkan pelayanan publik sebagai skala prioritas utama, (2) peningkatan kemampuan dan kapasitas staf melalui pelatihan tentang customer service training untuk untuk meningkatkan kemampuan para staf dalam melaksanakan tugas pelayanan secara efisien, efektif dengan penerapan standar nilai-nilai etika, sikap, prilaku dan dedikasi yang tinggi dalam pelayanan public, (3) menjadikan the Huduma Kenya yang berbasis ICT, ilmu pengetahuan, teknologi dan inovasi sebagai enabler di semua sektor pembangunan Kenya seperti ekonomi, politik social ini semua sebagai upaya untuk mewujudkan visi Kenya 2030 (Commonwealth Secretariat, 2016).

Di Negara-negara Eropa Kontinental, terlihat adanya suatu model reformasi birokrasi yang berbeda dengan di Amerika Serikat, maupun di Negara lainnya yang dalam buku Pollitt and Bouckaert (2011) disebut dengan Neo-Weberian State (NWS). Model NWS ini mempunyai penekanan pada elemenelemen berikut: Elemen-elemen Weberian: 1) Penegasan kembali negara sebagai suatu fasilitator utama dari solusisolusi terhadap masalah-masalah baru dari globalisasi, perubahan teknologi, pergeseran demografi dan ancaman lingkungan; 2) Penegasan kembali peran demokrasi representatif (pusat, regional dan lokal) sebagai elemen yang terlegitimasi dalam aparatur negara; 3) Penegasan kembali peran hukum administrasi dalam melindungi basis; prinsip mengutamakan hubungan warganegara dan negara (citizenstate), termasuk persamaan di depan hukum, keamanan hukum, dan ketersediaan perangkat legal yang terspesialisasi dari tindakan negara; dan 4) Perlindungan atas gagasan pelayanan publik dengan suatu perbedaan status, budaya, dan kondisi.

Di Indonesia, sebelum adanya proses reformasi terdapat beberapa masalah yang berkaitan dengan kinerja birokrasi, seperti terdapat kelambanan dalam pelayanan publik, adanya masalah suap dalam pelayanan izin, proses administrasi yang berbelit-belit, struktur organisasi yang gemuk yang cenderung tidak efisien, bahkan boros dalam pengelolaan anggaran. Semua permasalahan itu disebut sebagai patologi (penyakit) birokrasi. Istilah patologi birokrasi pertama diperkenalkan oleh Caiden dengan istilah bureaupathologies. Dalam kajian Ilmu Administrasi Publik, untuk memahami berbagai penyakit yang melekat dalam suatu birokrasi, sehingga menyebabkan birokrasi mengalami disfungsi. Bahkan, para ilmuan Administrasi Publik sudah sejak lama menggunakan istilah patologi birokrasi untuk menjelaskan berbagai bentuk penyakit birokrasi, seperti Gerald E. Caiden pada tahun 1991, Bozeman pada tahun 2000 dari Amerika Serikat dan Sondang P. Siagian pada tahun 1994 dari Indonesia (Dwiyanto, 2011). Patologi birokrasi di Indonesia, nampaknya sudah termasuk dalam kategori sangat parah, karena telah menjankiti semua level dalam organisasi pemerintahan (eksekutif, legislative dan yudikatif), baik di tingkat pusat, mapun di tingkat daerah, implikasinya adalah kinerja birokrasi dalam pelayanan publik belum memberikan kepuasan (satisfaction) masyarakat. Hasil survey Lembaga Transfaransi Internasional tahun 2017 menempatkan Indonesia pada urutan ke 129 dari 188 negara yang disurvei. pendekatan reformasi birokrasi yang perlu dilakukan untuk memperbaiki perilaku dan kinerja pelayanan birokrat di Indonesia adalah pendekatan yang bersifat holistik (holistic approach), yaitu reformasi yang mencakup semua unsur birokrasi yaitu, unsur pengetahuan, keterampilan, mindset SDM aparatur, struktur birokrasi, budaya birokrasi, sarana dan prasarana birokrasi. Hal ini sejalan dengan roadmap reformasi birokrasi yang ditetapkan dengan Peraturan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokasi Nomor 11 tahun 2015. Dalam Permenpan dan RB tersebut ditetapkan 3 sasaran reformasi, yaitu: (1) birokrasi yang bersih dan akuntabel, (2) birokrasi yang efektif dan efisien, dan (3) birokrasi yang memiliki pelayanan publik berkualitas.

Kesimpulan

Reformasi birokrasi yang dilakukan diberbagai Negara pada umumnya dilakukan karena berbagai permasalahan yang bersifat kompleks dalam birokrasi, yang menyebabkan disfungsi birokrasi dalam penyelenggaraan tugas. Gagasan munculnya reformasi birokrasi secara garis besar bersumber dari 2 kelompok. Kelompok pertama dari dalam birokrasi itu sendiri yang ingin menciptakan suatu perubahan kearah yang lebih baik. Kelompok kedua, dari unsur masyarakat di luar birokrasi yang mengharapkan terciptanya suatu birokrasi yang bersih, transfaran dan akuntabel dalam penyelenggaraan pemerintahan. Reformasi birokrasi yang dilakukan di berbagai Negara seperti di Amerika Serikat pada masa pemerintahan Presiden Bill Clinton dikenal dengan istilah reinventing government yang dipopulerkan oleh Osborne dan Gaebler (1992), yang intinya mentransformasikan nilai-nilai kewirausahaan kedalam pengelolaan sector public. Di Eropa yang diperkenalkan oleh Pollitt dan Bouckaert dengan isitilah Neo-Weberian State (NWS) yang intinya adalah penguatan peran Negara dalam pelayanan birokrasi dengan prinsip mengutamakan hubungan warganegara dan negara (citizenstate) untuk memenuhi hak-hak dasar warga. Demikian pula reformasi yang dilaksanakan di Negara persemakmuran Afrika dengan focus pada penciptaan pemerintahan yang bersih, transfaran dan akuntabel. Di Indonesia reformasi birokrasi yang dilakukan sejak tahun 1998 dengan lahirnya berbagai peraturan perundang-undangan untuk memperbaiki kinerja birokrasi dalam pelayanan public. Operasionalisasi perundang-undangan tersebut dengan Permenpan & RB No. 11 tahun 2015 yang dikenal dengan istilah road map reformasi birokrasi tahun 2015-2019. Namun impelemntasi berbagai peraturan tersebut hingga saat ini belum berhasil memperbaiki kinerja dan kualitas pelayanan public, masih banyak praktek KKN dalam pemberian pelayanan.