REVIEW JURNAL PERKEMBANGAN TEORI ADMINISTRASI NEGARA

 

REVIEW JURNAL PERKEMBANGAN TEORI ADMINISTRASI NEGARA

Milik Asna Aneta Fakultas Ilmu Sosial Universitas Negeri Gorontalo

Ilmu administrasi negara pada dasarnya adalah mempelajari seluruh kegiatan atau proses mengenai kerjasama di antara manusia untuk mencapai tujuan yang telah ditentukan. Kegiatan yang berupa kerjasama tersebut sifatnya umum dalam arti telah ada sejak jaman dahulu sampai sekarang. Kerjasama itu sendiri sifatnya dapat menjurus kearah pencapaian tujuan pribadi (privat) dan dapat pula menjurus kearah pencapaian tujuan masyarakat (publik). Oleh karena itu dalam pelaksanaannya ilmu adminisirasi berorientasi kepada pencapaian tujuan yang bersifat privat disebut dengan istilah "Administrasi Privat/Niaga". Sedangkan ilmu administrasi yang berorientasi kepada pencapaian tujuan masyarakat disebut dengan istilah "Administrasi Publik/Negara". Dengan demikian tidak heranlah apabila seluruh konsep, teori atau sistem analisis dari ilmu administrasi digunakan atau berlaku pula dalam administrasi niaga atau administrasi negara.

Berikut ini beberapa pandangan para ahli mengenai Administrasi Negara

Gerald E. Caiden menyatakan bahwa administrasi negara meliputi setiap bidang dan aktivitas yang menjadi sasaran kebijaksanaan pemerintah, termasuk proses formal dan kegiatan DPR, fungsi-fungsi yang berlaku dalam lingkungan pengadilan, dan kegiatan lembaga-lembaga militer. Sedangakan Felix A. Nigro berpendapat bahwa:

1.      Administrasi negara adalah usaha kelompok yang bersifat kooperatif yang diselenggarakan dalam satu lingkungan publik.

      Administrasi negara kegiatannya meliputi tiga bidang yaitu eksekutif,legislatif dan yudikatif dan satu bidang dengan bidang lainnya berhubungan erat.

3.    Administrasi negara mempunyai peranan penting dalam formulasi kebijaksanaan publik dan merupakan bagian proses politik.

4.      Administrasi negara sangat berbeda dengan administrasi niaga.

5.     Administrasi negara berhubungan erat dengan kelompok niaga dan individu dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.

Administrasi negara di Indonesia berkembang sesuai dengan perkembangan bangsa. Secara umum perkembangan tersebut dapat diklasifikasikan menjadi: 

1.   Masa Penjajahan Belanda. 

Selama tiga setengah abad Indonesia dijajah Belanda, selama itu pula administrasi dikenal hanya sebagai ilmu pengetahuan. Pada masa ini administrasi diartikan secara sempit yaitu sebagai pekerjaan yang berhubungan dengan ketatausahaan dalam bahasa Belanda dikenal dengan istilah "administrasi". Oleh karena itu pada masa ini administrasi secara nyata berupa pengarsipan, ekspedisi, pengetikan, surat menyurat, registrasi dan herregistrasi yang kesemuanya bersifat tulis menulis yang dalam bahasa Inggris dikenal dengan istilah “Clerical Work". Masa penjajahan Belanda yang tiga setengah abad nampaknya cukup mempengaruhi bangsa Indonesia mengenai pengetahuan administrasi secara sempit. Sampai sekarang banyak bangsa Indonesia yang belum memahami apa hakekat administrasi secara luas. Hal ini nampak jelas dalam kegiatan sehari-hari terutama yang berhubungan dengan birokrat, umpamanya untuk mengambil KTP dimohon membayar "biaya administrasi" terlebih dahulu. Pada masa ini administrasi negara sebagai suatu disiplin ilmu belum begitu dikenal. Di perguruan tinggi mata kuliah administrasi negara masih digabung dengan ilmu lain seperti pemerintah dan sebagainya.

2.       Masa Penjajahan Jepang

Dalam masa penjajahan Jepang yang berlangsung cukup singkat tidak begitu nampak mempengaruhi budaya bangsa atau pemerintahan. Begitu juga ilmu administrasi penerapan secara optimal belum terpikirkan. Meskipun demikian ada beberapa hal yang perlu dicatat pada masa ini adalah berupa dibentuknya rukun-rukun kampung. Rukun kampung ("Asatjo") dibagi menjadi beberapa Rukun tetangga ("Kumitjo"). Hal seperti ini membekas sampai sekarang menjadi istilah RW dan RT dalam sistem administrasi negara Indonesia. Selain hal tersebut di atas pada masa penjajahan Jepang dalam sistem pemerintahan mulai diperkenalkan organisasi pertahanan sipil atau dalam bahasa Jepang disebut "Sie Nen Dan". Begitu juga kursus-kursus ketataprajaan mulai dirintis meskipun dengan persyaratan peserta sangat ketat dan sepenuhnya untuk kepentingan penjajahan semata-semata.

3.       Masa Kemerdekaan. 

Pada masa kemerdekaan Indonesia tanggal 17 Agustus 1945 ditandai dengan dibukanya beberapa Perguruan Tinggi di Jakarta dan Yogyakarta. Pada masa ini ilmu administrasi ataupun administrasi negara belum mendapat tempat yang baik sebagai disiplin ilmu. Dengan demikian ilmu administrasi dan administrasi negara masih merupakan bagian dari mata kuliah yang dianggap pokok pada waktu itu antara lain ilmu pemerintahan dan ilmu hukum. Pada awalnya Fakultas Sosial Politik menempatkan ilmu administrasi negara merupakan bagian dari ilmu politik. Pada awal tahun lima puluhan di Indonesia pandangan ilmu administrasi termasuk bagian dari ilmu politik mulai ditinggalkan dan pandangan mulai tertuju kepada ilmu administrasi negara sebagai suatu disiplin ilmu yang berdiri sendiri. Dengan demikian usaha yang dilakukan oleh Perguruan Tinggi ini mulai meluas yaitu dimulai dengan berdirinya Sekolah Tinggi Pamong Praja di Malang yang semula bernama Kursus Dinas (KDC) yang kemudian berkembang menjadi Institut Ilmu Pemerintahan (IIP). Begitu juga di Ujung Pandang tercatat sebagai suatu tempat lahirnya administrasi negara di Indonesia yang dipelopori oleh Mr. Tjia Kok Tjiang dengan mendirikan Perguruan Tinggi Tata Praja. Universitas Gajah Mada dengan Fakultas Sosial Politik khususnya jurusan Usaha Negara secara nyata merupakan Perguruan Tinggi yang mulai membina dan mengembangkan pemikiran baru ilmu administrasi negara merupakan disiplin ilmu yang berdiri sendiri dengan dosen yang dikenal pada waktu itu bernama Dr. Garth Jones. Dengan dasar itulah maka Prof. Bintoro Tjokroamidjojo, MA menyebutkan bahwa "Peletakan batu pertama ilmu administrasi negara di Indonesia dilakukan antara tahun 1951 sampai dengan 1955". Pada masa 1951-1955 inilah pengertian administrasi maupun administrasi negara berkembang dalam arti yang modern dengan tokohnya antara lain: Woodrow Wilson, Dimock & Dimock, John M. Pfiffner, Herbert Simon, dan Prof. Bintoro Tjokroamidjojo, MA. Perkembangan lebih lanjut bagi administrasi negara di Indonesia adalah dengan didirikannya Lembaga Administrasi Negara (LAN) pada tanggal 5 Mei 1957 dengan Peraturan Pemerintah nomor 30 tahun 1957 kemudian disempurnakan dengan Peraturan Pemerintah nomor 5 tahun 1971. Seperti halnya di Amerika dan Prancis tempat lahirnya ilmu administrasi dan administrasi negara para pelopornya adalah orang teknik seperti F.W. Taylor dan Henry Fayol. Orang teknik di Indonesia yang dijadikan pelopor administrasi negara adalah Ir. Djuanda yang pada waktu itu menduduki Perdana Menteri, beliaulah yang merintis berdirinya Lembaga Administrasi Negara di Indonesia dengan dukungan Mr. Sumarman yang pada waktu itu Menteri Dalam Negeri dan Mengangkat Direktur (Ketua) LAN yang pertama (1958-1962) yaitu Prof. Dr. Mr. Prajudi Atmosudirdjo. 

Administrasi Negara dan Perkembangan Teorinya

1.       Teori deskriptif eksplanatif

Teori ini memberikan penjelasan secara abstrak realitas administrasi negara, baik dalam bentuk konsep, proposisi atau hukum. Contoh adalah konsep hirarkhi dari organisasi formal. Konsep tersebut menjelaskan ciri umum dari organisasi formal.

2.       Teori normatif

Teori normatif bertujuan menjelaskan situasi administrasi masa mendatang secara prospektif. Termasuk dalam teori ini adalah Utopi, misalnya masyarakat yang adil dan makmur berdasarkan Pancasila atau keluarga kecil yang bahagia dan sejahtera. Teori normatif juga dapat dikembangkan dengan merumuskan kriteria-kriteria normatif yang lebih spesifik, seperti efisiensi, efektivitas, responsibilitas, akuntabilitas, ekonomi, semangat kerja pegawai, desentralisasi, partisipasi, inovasi dan sebagainya.

3.       Teori asumtif

Teori asumtif menekankan pada prakondisi atau anggapan adanya suatu realitas sosial dibalik teori atau proposisi yang hendak dibangun. Teori X dan Y dari McGregor adalah salah satu contoh dari teori Asumtif. Dalam teori tersebut dikemukakan dua jenis asumsi yang berlawanan tentang sifat manusia. Teori X berasumsi bahwa pada dasarnya manusia bersifat malas dan senang menghindari pekerjaan jika memungkinkan. Sementara teori Y berasumsi sebaliknya, yaitu bahwa manusia memiliki kemauan untuk bekerja dan memiliki kemampuan untuk mengontrol dirinya dalam mengemban tanggung jawab yang dibebankan kepadanya.

4.       Teori instrumental

Teori Instrumental adalah peningkatan teknik-teknik manajerial dalam rangka efisien dan efektivitas pencapaian tujuan negara. Misalnya jika sistem adminstrasi berlangsung secara begini dan begitu karena ini dan itu, jika desentralisasi dapat meningkatkan efektivitas birokrasi. Jika manusia dan institusinya sudah siap atau dapat disiapkan pada perubahan sistem administrasi ke arah desentralisasi yang lebih besar, maka strategi, teknik dan alat-alat apa yang dikembangkan untuk menunjangnya. Teori-teori administrasi negara yang dikemukakan di atas oleh para ahli, banyak tertuju pada peran pemerintah dan dukungan rakyat terhadap masalah-masalah yang dihadapi publik.

Perkembangan Paradigma Administrasi Negara

Paradigma Pertama: Dikhotomi Politik-Administrasi (1900-1926)

Periode ini berarti adanya pemisahan antara ilmu politik dengan administrasi. Periode ini ditandai dengan munculnya buku Politics and Administration karangan Frank J. Goodnow tahun 1900. Dalam bukunya Goodnow menyatakan bahwa ada dua fungsi yang berbeda dari pemerintahan yaitu: Pertama, fungsi politik yang menyangkut kebijaksanaan atau ekspresi kemauan negara, dan Kedua, fungsi administrasi, yaitu yang menyangkut pelaksanaan kebijaksanaan-kebijaksanaan tersebut. Alam pikiran Goodnow mengenai pemisahan fungsi pemerintahan ini mungkin dipengaruhi oleh adanya sistem pemisahan kekuasaan di Amerika Serikat. Selain itu Goodnow berpendapat bahwa administrasi negara seharusnya memusatkan perhatian kepada birokrasi yang berlaku dibidang pemerintahan. Pengesahan secara akademik terhadap administrasi negara diperoleh pada tahun 1920-an yaitu dengan keluarnya buku Introduction to the Study of Public Administration karangan Leonard D. White tahun 1926. White menyatakan bahwa politik seharusnya tidak ikut mencampuri administrasi dan administrasi negara harus bersifat studi ilmiah dan dapat bersifat bebas nilai, sedangkah misi pokok administrasi negara adalah efisiensi dan ekonomis. Buku karangan White ini merupakan buku yang pertama membahas secara lengkap bidang administrasi negara dengan berbagai kasusnya. Dengan demikian pada paradigma yang pertama ini administrasi negara menekankan pada "locus" tempat administrasi negara berada yaitu bebas nilai.

Paradigma Kedua

Prinsip-prinsip Administrasi Negara (1927-1937) Pada masa ini berkembang anggapan bahwa prinsip-prinsip administrasi yang bersifat universal yang dapat ditemukan dan yang dapat berlaku kapan dan dimana saja. Prinsip-prinsip administrasi adalah prinsip dalam arti yang sebenar-benarnya. prinsip-prinsip administrasi akan berlaku dalam setiap lingkungan administrasi, tanpa memandang segala macam bentuk faktor budaya, fungsi, lingkungan, misi, dan situasi. Tanpa ada kecualinya prinsip-prinsip administrasi dapat diterapkan dimana saja dengan hasil yang memuaskan. Anggapan ini bersumber dari buku Principles of Public Administration karangan W.F. Wilioughby tahun 1927. Pendukung atau tokoh pada masa ini antara lain: Mary Parker Follet (1924) bukunya Creative Experience, Henry Fayol (1930) bukunya Industrial and General Management, James D. Mooney dan Alan C. Reiley (1939) bukunya Principles of Organization, Luther Gullick dan L. Urwick (1945) bukunya The Element of Administration. Periode 1938-1947 muncul Chester Barnard dengan bukunya The Function of Executive tahun 1938. Karya Barnard ini banyak mengilhami Herbert Simon dalam Buku Administrative Behavior tahun 1947 yang secara terang-terangan mengabaikan prinsip administrasi. Pada periode 1940-an ini administrasi negara menunjukkan adanya arah yaitu: Pertama: tumbuh kesadaran bahwa politik dan administrasi negara tidak dapat dipisahkan dalam pengertian apapun. Kedua: Prinsip-prinsip administrasi secara logis tidak konsisten. Dengan demikian pada paradigma yang kedua ini administrasi negara jelas fokusnya adalah bagaimana menjalankan prinsip-prinsip administrasi tersebut.

Paradigma Ketiga

Administrasi Negara sebagai llmu Politik (1950-1970) Pada masa ini berkembang anggapan bahwa administrasi negara tidak dapat dipisahkan dari ilmu politik, hal ini ibarat dua mata uang dengan dua muka. Dalam proses administrasi negara banyak menerima masukan dari politik begitu juga sebaliknya. Tokoh pada masa ini adalah Herbert Simon. Apabila diperhatikan ternyata jelas bahwa gerakan ini sifatnya mundur, karena itu timbul batasan-batasan administrasi negara yang bersifat menerapkan locus pada birokrasi pemerintah. Masa ini dapat pula diistilahkan dengan masa yang meninjau kembali jalinan konseptual antara administrasi negara dengan politik. Tulisan-tulisan mengenai administrasi negara pada masa ini berusaha mengkaitkan administrasi dengan ilmu politik. Selain itu ada juga tulisan yang hanya berbicara tentang penekanan atau penonjolan satu wilayah kepentingan dan bahkan sebagai sinonim dengan ilmu politik. Menurut Unesco Paris 1948 ilmu politik dibagi dalam 4 (empat) bagian, yaitu: 1) teori politik, 2) lembaga politik, 3) kekuatan politik dan 4) politik internasional. Administrasi negara adalah bagian dari lembaga politik.

Paradigma Keempat

Administrasi Negara sebagai Ilmu Administrasi (1956- 1970) Pada masa ini para ahli administrasi merasa dikucilkan oleh ahli lainnya. Oleh karena itu mereka mempelajari sungguh-sungguh ilmu administrasi yang berintikan teori organisasi dan manajemen dalam upaya meningkatkan efektivitas dan efisiensi program. Dalam keadaan seperti ini jelas administrasi negara memfokuskan kepada teori perilaku organisasi, efektivitas dan efisiensi manajemen. Paradigma keempat terjadi hampir bersamaan waktunya dengan paradigma ketiga. Tokoh penting pada periode ini adalah Kith M. Hendarson (1966), James G. March dan Herbert Simon (1058), Richard Cyert dan James G. March (1963), James G. March (1965), James D. Thompson.

 

Paradigma Kelima

Administrasi Negara sebagai Administrasi Negara (1970 sekarang) Pada masa ini Herbert Simon mengemukakan dua aspek penting yang perlu dikembangkan dalam disiplin ilmu administrasi negara. Kedua aspek itu adalah: Pertama, para ahli administrasi negara yang meminati pengembangan satu ilmu murni mengenai administrasi. Kedua, satu kelompok yang lebih besar yang meminati persoalan-persoalan kebijakan publik. Dengan demikian fokusnya adalah: teori perilaku organisasi dari segi bagaimana menggapainya bukan dari segi seharusnya dan teknik manajemen yang terakhir. Sedangkan locusnya adalah kebijakan publik/ilmu kebijakan. Sejalan dengan ini Stephen K. Bailey mengatakan ada tiga pokok utama dalam studi administrasi negara yaitu: Pertama, perilaku organisasi dan perilaku anggota-anggota organisasi publik. Kedua, teknologi manajemen, dan Ketiga, kepentingan publik yang erat hubungannya dengan masalah publik,ketika dan kebijakan publik.