REVIEW JURNAL METAMORFOSIS ADMINISTRASI NEGARA

 

REVIEW JURNAL METAMORFOSIS ADMINISTRASI NEGARA

Milik Lina Marliani Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Galuh

Konsep administrasi publik pada dasarnya sudah ada sejak dulu, hanya istilah administrasi publik tersebut diganti dengan istilah administrasi Negara. Istilah publik sering diartikan sebagai “negara”, “umum” dan “masyarakat”. Adanya pergeseran istilah negara menjadi publik disebabkan oleh beberapa hal yaitu  Pertama, Dinamika ekonomi, politik, budaya yang membuat kemampuan pemerintah semakin terbatas untuk dapat memenuhi semua tuntutan masyarakat. Kedua, Globalisasi yang membutuhkan daya saing tinggi di berbagai sektor menuntut makin dikurangi peran pemerintah melalui debirokratisasi dan deregulasi. Ketiga, Tuntutan demokratisasi mendorong semakin banyak muncul organisasi kemasyarakatan yg menuntut dilibatkan dalam proses perumusan kebijakan dan implementasinya. Keempat, Munculnya fenomena hybrid organization, yang merupakan perpaduan antara pemerintah dengan swasta.

A.    Konsep Administrasi Negara/Publik

Administrasi Negara sendiri dalam pembahasannya lebih menekankan kepada kepentingan publik. Administrasi Negara/publik menurut Chandler dan Plano dalam Keban (2014:3) mengartikan sebagai proses dimana sumber daya dan personel publik diorganisir dan dikoordinasikan untuk diformulasikan, mengimplementasikan dan mengelola keputusan-keputusan dalam kebijakan publik dengan menggunakan seni dan ilmu yang ditujukan untuk mengatur public affairs. Dwight Waldo dalam Maksudi (2017:223) mengatakan bahwa tidak ada definisi yang tepat tentang administrasi publik. Tetapi setidaknya ada dua definisi administrasi Negara/publik yang dapat dijadikan sebagai acuan, yaitu pertama, public administration adalah organisasi dan manajemen dari manusia dan benda atau sumber daya lainnya seperti modal, sarana dan prasarana, teknologi, dan lain-lain guna mencapai tujuan-tujuan pemerintah. Kedua, public administration adalah seni dan ilmu tentang manajemen yang dipergunakan untuk mengatur urusan-urusan Negara. Seni dalam administrasi publik merupakan keterampilan dalam praktik yang ditujukan untuk mengatur hubungan-hubungan dalam melaksanakan tugas, sedangkan administrasi publik sebagai disiplin ilmu bertujuan untuk memecahkan masalah-masalah publik.

B.    Sejarah Perkembangan Administrasi Negara/Publik

1.       Fase prasejarah

Fase ini dapat di ketahui dari beberapa peradaban : Kesatu, peradaban Mesopotamia dimana sebagian prinsip-prinsip administrasi dan manajemen sudah dijalankan dalam bidang pemerintahan, perdagangan, komunikasi pengangkutan. Pada masa peradaban ini sudah digunakan uang logam sebagai alat tukar menukar yang sebelumnya dalam perdagangan digunakan sistem barter. Kedua, peradaban Babilonia. Pada peradaban Babilonia, bidang-bidang di masa peradaban Mesopotamia semakin berkembang. Salah satu bidang yang paling menonjol adalah administrasi di bidang teknologi dimana saat itu sudah berhasil dikembangkan taman tergantung yang sampai saat ini belum bisa ditandingi karyanya. Ketiga, peradaban Mesir kuno, yang sudah mempraktekkan sistem desentralisasi dan penggunaan staf penasihat dalam kegiatan administrasi. Keempat, peradaban Tiongkok Kuno. Pada masa ini Bangsa Tiongkok/Cina dalam melaksanakan kegiatan administrasi dimana bidang kepegawaian yang paling berkembang. Pada peradaban ini prinsip-prinsip administrasi kepegawaian modern yang terkenal dengan merit system sudah digunakan. Kelima, peradaban Romawi kuno yang sudah melaksanakan pengembangan departementasi tugas-tugas pemerintahan, dikembangkan administrasi perpajakan. Keenam, peradaban Yunani kuno. Pada masa peradaban ini sudah berkembang konsep demokrasi.

2.       Fase sejarah.

Perkembangan administrasi Negara pada fase ini dimulai dengan munculnya Gereja Katolik Roma yang sudah memberikan sumbangan besar dalam pemikiran administrasi yaitu dengan menciptakan pola dasar struktur organisasi yang sangat rapi. Hal yang paling penting, pada masa ini timbul revolusi industri yang dipicu oleh penemuan mesin uap. Penggunaan mesin[1]mesin otomatisasi semakin mempermudah dan menyederhanakan suatu pekerjaan dalam administrasi Negara. Dengan adanya revolusi industri terjadi juga perubahan yang sangat ekstrim, dari pekerjaan yang berorientasi job centered menjadi human centered, dari pekerjaan manual menjadi otomatisasi, dalam bidang perekonomian dari produksi skala kecil menjadi produksi skala besar dan masal, dan timbulnya serikat-serikat buruh.

3.       Fase modern

Fase yang ditandai dengan lahirnya gerakan manajemen ilmiah yang menekankan pada great mental revolution membawa perubahan cukup besar dalam administrasi negara.

Great mental revolution menyangkut hubungan kerja antara pemimpin dengan bawahan, dimana karyawan bukan pelayan justru harus dilayani oleh pemimpin. Trial and error dalam pelaksanaan pekerjanya mulai dihilangkan, karena pada prinsipnya pelaksanaan pekerjaan administrasi negara harus berdasarkan rasionalitas agar tujuan dapat tercapai sesuai dengan yang sudah ditentukan. Pada fase modern ini administrasi Negara mulai ber-dwistatus, administrasi Negara sebagai seni juga sebagai ilmu pengetahuan.

C. Perkembangan Paradigma Administrasi Negara/publik

Perkembangan pemikiran administrasi Negara/publik dapat dilihat dari adanya perkembangan paradigma yang memberikan gambaran perubahan-perubahan dalam hal tujuan, teori, pendekatan/metode serta nilai-nilai yang mendasari.

Nicholas Henry dalam Thoha (2014:18) mengemukakan lima paradigma administrasi Negara/publik sebagai berikut :

1.            Dikotomi politik dan administrasi (1900- 1926). Pemerintah memiliki dua fungsi pokok yang berbeda, yaitu fungsi politik dan fungsi administrasi. Fungsi politik berkenaan dengan tugas pemerintah dalam membuat kebijakan atau melahirkan keinginan-keinginan negara, sementara fungsi administrasi berkenaan dengan pelaksanaan dari kebijakan-kebijakan tersebut. dan fungsi politik. Pemisahan ini jelas membedakan antara politik dan administrasi. Penekanan paradigma ini adalah pada locus-nya yakni dimana seharusnya administrasi negara berada.

2.            Prinsip-prinsip administrasi (1927-1937). Pada paradigma ini focus lebih penting daripada locus. Prinsip-prinsip administrasi Negara memberikan indikasi dari perkembangan ini sekaligus membuktikan bahwa prinsip-prinsip tersebut dapat dipelajari pada semua tatanan administrasi tanpa mempedulikan fungsi, lingkungan, misi atau kerangka institusi. Prinsip-prinsip administrasi yang paling terkenal dari Gullick dan Urwick adalah singkatan POSDCoRB (Planning, Organizing, Satffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting).

3.            Administrasi Negara sebagai ilmu politik (1950-1970). Paradigma ini merupakan usaha untuk menetapkan kembali hubungan antara administrasi negara dengan ilmu politik. Penekanan pada paradigma ini pada locus yakni birokrasi pemerintahan, dan focus pada wilayah kepentingan

4.            Administrasi Negara sebagai ilmu administrasi (1954-1970). Paradigma ini merupakan kritik tajam terhadap paradigma sebelumnya, dimana administrasi negara tidak mau dianggap kelas dua setelah ilmu politik, maka mereka mencari alternatif pemecahannya dan tampaknya jalan yang dipilih adalah kembali pada disiplin induk yaitu ilmu administrasi.

5.            Administrasi Negara sebagai administrasi negara (1970). Paradigma ini mengukuhkan diri bahwa administrasi Negara merupakan disiplin ilmu mandiri yang memiliki teori, istilah, obyek dan metode sendiri. Administrasi negara merambah perhatiannya pada ilmu kebijaksanaan, politik ekonomi, proses pembuatan kebijakan dan analisisnya serta cara mengukurnya. Aspek perhatian paradigma ini menghubungkan mata rantai antara focus administrasi negara dengan locus-nya. Dimana fokusnya adalah teori organisasi, praktek analisis kebijakan publik, teknik-teknik administrasi dan manajemen. Sedangkan locus normatifnya ada pada birokrasi pemerintahan dan persoalan-persoalan masyarakat (public affairs).

G. Frederickson dalam Pasolong (2013:30) mengemukakan enam paradigma administrasi publik yaitu :

1.     Paradigma Birokrasi klasik, fokus pada struktur organisasi dengan fungsi-fungsi dan prinsip-prinsip administrasi/manajemen. Lokusnya pada berbagai jenis organisasi pemerintah/swasta. Nilai yang ingin diwujudkannya efisiensi, efektifitas, ekonomis, rasional.

2.     Paradigma Birokrasi neo-klasik, lokus pada keputusan yang dihasilkan oleh birokrasi pemerintah. Fokusnya pada proses pengambilan keputusan dengan penerapan ilmu perilaku, manajemen dan analisa sistem.

3.     Paradigma Kelembagaan, fokus pada perilaku birokrasi yang dipandang sebagai organisasi yang kompleks. Salah satu perilaku birokrasi adalah dalam pengambilan keputusan yang bersifat gradual dan inkremental.

4.     Paradigma hubungan kemanusiaan, fokus pada dimensi-dimensi kemanusiaan dan aspek sosial. Bahwa keikutsertaan dalam pengambilan keputusan akan meminimalisir perbedaan, status dan hubungan antar pribadi, keterbukaan, aktualisasi diri, optimalisasi tingkat kepuasan.

5.     Paradigma pilihan publik, fokus pada politik tentang pilihan-pilihan untuk melayani kepentingan publik akan barang danjasa yang harus diberikan oleh organisasi.

6.     Paradigma administrasi negara baru, fokus meliputi usaha untuk mengorganisasikan, menggambarkan, mendesain organisasi dapat berjalan ke arah mewujudkan nilai-nilai kemanusiaan secara maksimal.

Pada tahun 1992 muncul paradigma yang sangat terkenal yaitu reinventeing government yang dicetuskan oleh David Osborn dan T. Gaebler (Pasolong, 2013:33). Dalam paradigma ini pemerintah harus bersifat :

1.     Pemerintah sebagai pembuat kebijakan, harus menjadi pengarah daripada pelaksana.

2.     Pemerintah sebagai milik masyarakat, harus memberdayakan masyarakat dibandingkan harus melayani secara terus menerus.

3.     Pemerintah sebagai institusi yang hidup dalam kompetisi, harus membangkitkan semangat persaingan kepada masyarakat untuk mengembangkan dirinya dengan menghadirkan lembaga swasta dalam menangani urusan-urusan yang biasanya dimonopoli oleh pemerintah.

4.     Pemerintah sebagai lembaga yang mempunyai misi, harus lebih memberi kebebasan kepada masyarakat untuk berkreasi, bukan mengaturnya.

5.     Pemerintah sebagai sebuah pabrik yang berorientasi pada hasil dalam strategi pembiayaannya.

6.     Pemerintah sebagai pelayan masyarakat, harus lebih mementingkan kepuasan pelanggan, bukan memenuhi kemauan birokrasi.

7.     Pemerintah sebagai badan usaha, harus pandai mencari sumber penerimaan, bukan hanya membelanjakan saja.

8.     Pemerintah sebagai yang memiliki daya antisipatif, harus mencegah daripada menanggulangi.

9.     Pemerintah sebagai pemegang kewenangan, harus menggeser pola kerja hierarki ke model kerja partisipasi dan kerjasama.

10.      Pemerintah sebagai pihak yang berorientasi pada pasar, harus mendongkrak perubahan lewat penguasaannya terhadap mekanisme pasar.

D. Paradigma Administrasi Negara/publik

1). Old Public Administration (OPA)

disebut juga administrasi negara klasik, dimana OPA menyatakan bahwa bidang administrasi harus memiliki struktur hierarki agar tujuan lebih efisien dan tujuan pemerintah adalah melaksanakan kebijakan dan memberi pelayanan yang dilaksanakan secara netral, profesional dan lurus. Dalam OPA timbul rasional model dari Herbert Simon dalam Thoha (2014:73), dengan ide-ide OPA sebagai berikut :

1.     Titik perhatian pemerintah adalah jasa pelayanan yang langsung oleh instansi pemerintah,

2.     Public policy dan administrasi berkaitan dengan merancang dan melaksanakan kebijakan,

3.     Administrasi publik memiliki peran yang kecil dalam proses pembuatan kebijakan,

4.     Pelayanan oleh administrator bertanggung jawab pada pejabat politik yang diberi diskresi terbatas.

5.     Administrator bertanggung jawab pada pimpinan politik yang dipilih secara demokratis,

6.     Program-program kegiatan diadministrasikan secara baik melalui garis hierarki dandi kontrol oleh pejabat dari hierarki atas organisasi,

7.     Nilai utama dari administrasi publik adalah efisiensi dan rasionalitas,

8.     Administrasi publik dijalankan sangat efisien dan tertutup,

9.     Administrasi publik dirumuskan secara luas, seperti dalam POSDCoRB.

 

2). New Public Administration (NPA)

 

New Public Administration (NPA) muncul sebagai hasil perdebatan tentangstatus administrasi Negara sebagai disiplin ilmu maupun profesi. Menurut paradigma ini bahwa kinerja administrasi publik tidak hanya dinilai dari pencapaian nilai ekonomi, efisiensi, dan efektifitas, tetapi juga pada nilai social equity (keadilan soscial). Implikasi keadilan social, para administrator publik harus menjadi proaktif administrator bukan sekedar birokrat yang apolitis. Setiap warga Negara yang menerima pelayanan mendapatkan ukuran yang sama. Dengan demikian tidak ada lagi gap atau kesenjangan sosial yang mendalam di tengah-tengah masyarakat. Oleh karena itu focus dari New Public Administration (NPA) pada usaha untuk membuat organisasi publik mampu mewujudkan nilai-nilai kemanusiaan secara maksimal, dan organisasi demokratis yang responsif, partisipatif, dan memberikan pelayanan secara merata.

3). New Public Manajemen (NPM)

 New Public Manajemen (NPM) menjadi begitu populer ketika prinsip-prinsip Good Governance diimplementasikan. Dalam konsep New Public Manajemen (NPM) semua pimpinan didorong untuk menemukan cara-cara baru dan inovatif untuk memperoleh hasil yang maksimal atau melakukan privatisasi terhadap fungsi-fungsi pemerintahan. Mereka tidak menyapu bersih semua pekerjaan, tetapi membatasi terhadap pekerjaan atau fungsi mengendalikan, memimpin, mengarahkan hal-hal yang bersifat strategis saja. Dengan demikian kunci NPM adalah menitikberatkan pada mekanisme pasar dalam mengarahkan program-program publik. Menurut Keban dalam Pasolong (2014: 34) ada tujuh prinsip dalam New Public Manajemen (NPM), yaitu :

1. Pemanfaatan manajemen profesional dalam sektor publik

2. Penggunaan indikator kinerja

3. Penekanan lebih besar pada kontrol output

4. Pergeseran perhatian pada unit-unit yang lebih kecil

5. Pergeseran pada kompetisi yang lebih tinggi

6. Penekanan gaya sektor swasta pada penerapan manajemen

7. Penekanan pada disiplin dan penghematan yang lebih tinggi dalam penggunaan sumber daya.

4). New Public Service (NPS)

Inti dari adalah bagaimana memberikan pelayanan yang berkualitas kepada publik. Sejalan dengan filosofi demokrasi yang didefinisikan secara sederhana bahwa pemerintahan suatu negara yang diselenggarakan dari rakyat, oleh rakyat dan untuk rakyat, merupakan nilai-nilai atau norma mendasar yang harus diterapkan oleh pelayan publik dalam melayani kepentingan publik. Denhardt dalam pasolong (2013:36) ide pokok new public service :

1.     Serve citizen, not customers, yaitu bahwa aparatur pelayanan publik tidak hanya merespon keinginan pelanggan, tetapi lebih fokus pada pembangunan kepercayaan dan kolaborasi dengan dan antara warga Negara (citizen).

2.     Seek the public interest, yaitu administrasi publik harus memberi kontribusi untuk membangun kebersamaan, membagi gagasan dari kepentingan publik.

3.     Value citizenship over entrepreneurship, yaitu kepentingan publik lebih didahulukan oleh komitmen aparatur pelayanan publik dan warga negara untuk membuat kontribusi lebih berarti dari pada oleh para manajer swasta sebagai bagian dari keuntungan publik yang menjadi milik mereka.

4.     Think strategically, act democracally yaitu pertemuan antara kebijakan dan program agar lebih efektif dan efisien secara bertanggungjawab mengikuti upaya bersama dan proses kebersamaan.

5.     Recognized that accountability is not simple yaitu aparatur pelayanan publik harus penuh perhatian lebih baik daripada pasar.

6.     Serve rather than steer, yaitu pelayanan publik harus turut andil dalam membantu warga mengartikulasikan dan mempertemukan kepentingan yang menjadi bagian mereka lebih dari berusaha mengontrol atau mengendalikan masyarakat pada petunjuk baru.

7.     Value people, not just productivity, yaitu organisasi publik dan kerangka kerjanya lebih sukses dalam kegiatannya kalau mereka mengoperasikan sesuai proses kebersamaan dan mendasarkan diri pada kepemimpinan yang hormat pada semua orang.

5). Good Governance

(GG) Good Governance (GG) muncul dengan dimaknai sebagai kinerja pemerintahan yang efektif mengingat pengalaman masa lalu bagi pemerintahan yang buruk (bad government). Seiring dengan kepopuleran Good Governance (GG) mempunyai konsep bahwa peran pemerintah, sektor privat dan masyarakat sama penting dimana pemerintah berperan untukmenciptakan situasi dan hukum yang kondusif, sektor privat berperan dalam menciptakan lapangan pekerjaan dan pendapatan, kemudian berperan dalam memfasilitasi interaksi sosial dan politik bagi mobilitas individu atau kelompok masyarakat untuk berpartisipasi dalam aktivitas ekonomi, sosial dan politik.

Good Governance sebagaimana dijelaskan LAN dalam Maksudi (2017:336) mengandung dua pemahaman, yaitu pertama, nilai-nilai yang menjunjung tinggi keinginan/kehendak dan nilai-nilai yang dapat meningkatkan kemampuan rakyat dalam mencapai tujuan nasional, kemandirian, pembangunan berkelanjutan dan keadilan sosial. Kedua aspek-aspek fungsional dari pemerintahan yang efisien dan efektif dalam pelaksanaan tugasnya untuk mencapai tujuan dimaksud. Dengan demikian Good Governance menunjuk suatu nilai moral-legal penyelenggaraan negara yang bertanggung jawab dengan sinergitas di antara negara/pemerintah, sektor swasta dan masyarakat. Prinsip-prinsip yang melekat dalam Good Governance, yang dapat mengukur kinerja pemerintahan, dalam UNDP dalam Maksudi (2017 :337) ada Sembilan prinsip, yaitu : (1) Partisipasi, (2) Penegakan hukum, (3) Transparansi, (4) Daya tanggap, (5) Orientasi konsensus, (6) Keadilan, (7) Efektifitas dan efisiensi, (8) Tanggung jawab, (9) Visi strategis. 

6). Sound Governance

(SG) Konsep Sound Governance (SG) digunakan sebagai alternatif dari istilah Good Governance karena beberapa alasan: (1) Lebih komprehensif, (2) berisi fitur normatif dan rasional dari good governance, (3) memiliki karakteristik kualitas governance yang lebih unggul, (4) bercocokan dengan nilai konstitusi dan responsif kepada norma, aturan dan rezim internasional, (5) memiliki sistem administrasi efektif dan efisien. Istilah sound merupakan penghormatan terhadap keberagaman. Sound bisa diartikan layak, pantas atau ideal. Sound Governance (SG) (tata pemerintahan yang layak) merupakan ide yang masih baru. Pada prinsipnya Sound Governance (SG) memberikan ruang bagi tradisi atau inovasi lokal tentang bagaimana negara dan pemerintahan harus di tata, sesuai dengan kebiasaan, budaya, dan konteks lokal. Dimensi Sound Governance (SG) menurut Farazmand dalam Maksudi (2107:351) adalah :

1.     Dimensi proses, yang mengatur segala interaksi elemen yang terlibat.

2.     Struktur yakni sebuah badan elemen konstitutif, aktor, aturan, regulasi, prosedur, kerangka pembuatan keputusan dan sumber otoritatif yang bisa memberikan sanksi proses governance.

3.     Kognisi dan nilai yang merepresentasikan sistem nilai yang unik dalam struktur atau proses governance.

4.     Konstitusi pemerintahan sebagai dokumen dasar yang menjadi cetak biru dari governance.

5.     Organisasi dan institusi yang jelas.

6.     Manajemen dan kinerja yang merupakan bagian integral dari keseluruhan.

7.     Kebijakan yang memberikan panduan, arahan dan kendali yang jelas bagi elemen atau dimensi proses, struktur dan manajemen.

8.     Sektor yang berfokus pada hal yang lebih spesifik.

9.     Kekuatan internasional atau globalisasi.

10. Etika, akuntabilitas dan transparansi.